사회· 문화 02 거버넌스 이론

[01~04] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오.

 

 거버넌스(governance)는 국가, 시장, 그리고 시민 사회 영역의 행위자들이 각기 자율성을 바탕으로 국정 운영에 참여할 수 있는 방식이다. 거버넌스는 협치, 공치, 동반자적 국정 운영 등 다양한 용어로 불리는데, 국가, 시장, 시민 사회 등 사회 각 영역 행위자들 간 영향 관계에 따라 거버넌스의 형태는 다양하게 나타날 수 있다. 거버넌스 이론은 전통적으로 행정학이나 정치학에서 다루었던 내용을 거버넌스와 연계하여 연구하려는 시도이다. 거버넌스 이론은 자본주의의 체제에서 과잉 생산으로 인한 실업 증가와 경제 성장 둔화, 세계화로 인한 국가 간의 경쟁 등과 관련한 정부의 개혁 필요성에 따라 본격적으로 논의되기 시작하였다.

                                                                                                                      1문단 : 거버넌스와 거버넌스 이론의 개념

 

 미국의 정치학자 피터스는 정부의 개혁을 위한 거버넌스의 이론적 모형을 제시하였는데, 그가 제시한 거버넌스의 이론적 모형은 국가, 시장, 시민 사회 영역의 관계를 바탕으로 크게 시장 정부 모형, 참여적 정부 모형, 신축적 정부 모형, 탈규제적 정부 모형으로 나뉜다. 먼저 시장 정부 모형에서는 정부의 문제가 관료의 정보 독점으로 발생한다고 간주하고, 관료의 폐쇄성이 공공 부문의 비효율성 내지는 실패의 원인이라고 지적한다. 전통적인 관료제하에서 관료들은 정보를 독점하고 자신들의 안정적 직위를 이용해 정책에 소속 부서의 의견을 최대한 관철하려 노력하는데, 심지어 관료들은 특정 문제에 대한 검토를 막아 의사 결정의 범위를 제한하기도 한다. 이러한 까닭에 시장 정부 모형에서는 정부가 비효율성을 지닌다는 것을 전제로 한다. 이러한 비효율성을 시장 정부 모형은 시장주의의 원리로 해결하고자 한다. 시장주의는 가격 중심의 자원 배분, 경쟁 원리 등을 지향하며, 자원의 효율적인 배분을 위해 원가 개념을 중시하고 가격 대비 성능의 비율을 따진다. 시장주의는 서비스 공급 과정에서도 경쟁을 통한 서비스의 품질 관리에 관심을 두기 때문에 소비자가 제공받은 서비스에 대해 어느 정도로 만족하는지에 민감해 고객주의라고도 한다. 공공 서비스의 질을 높이고 고객의 만족도를 높이기 위해서 공공 서비스의 공급을 민간에게 맡기는 민간 위탁도 고객주의에 따른 발상 중의 하나이다. 시장 정부 모형은 시장의 효율성을 신뢰하기 때문에 시장과 협력하여 공공 부문의 분권화를 지향하며, 관료에 대한 관리와 동기 부여를 위해 정당한 성과에 대한 보상과 경쟁 등 민간 부문의 다양한 기법의 활용을 제안한다. 이렇게 시장 정부 모형이 추구하는 정부 개혁의 목표는 민간 부문처럼 경쟁을 통해 인력을 충원하고, 공공 부문을 효율화하는 것이다.

                                                                                                            2문단 : 거버넌스의 이론적 모형① - 시장 정부 모형

 

 참여적 정부 모형에서는 정부를 둘러싼 문제가 기본적으로 위계 서열 중심의 조직 문화에서 비롯되는 것이라 지적한다. 서열 중심의 경직적 조직 문화는 정책 결정 과정에서 하향식 의사 결정 구조를 지니게 하며, 관료가 정책 결정을 독점하게 되는 구조를 지니게 한다. 참여적 정부 모형에서는 조직 내외의 이해 당사자간 소통을 강조하며 참여에 초점을 두고 수평 조직으로의 개편을 주장한다. 조직 관리에서 중요한 것은 서비스 품질 관리와 팀 작업이라고 생각하여 정책 결정 과정에서 관료의 독점적 역할을 지양하고 민간 부문의 참여를 허용하면서 상호 간의 적극적 협의와 협상을 강조한다. 정부가 어떻게 국가를 운영해야 하며, 무엇을 해야 하는지에 대해 다양한 시민들의 참여와 협의를 핵심적 가치로 삼아야 한다고 본다. 이때의 참여란 관료제 외부만이 아니라 관료제 내부에서 서열에 관계없이 일선 관료들에게 참여의 기회를 보장하는 것도 포함하고 있다.

                                                                                                          3문단 : 거버넌스의 이론적 모형② - 참여적 정부 모형

 

 신축적 정부 모형은 정부의 가장 큰 문제가 조직의 안정성, 영속성에서 비롯된다는 생각을 전제한다. 이 모형에서는 관료 조직의 안정성, 영속성이 정부의 효율성을 저해하는 근원이라 생각한다. 관료 조직의 안정성, 영속성이 경직화를 야기하고, 사안에 따른 대응력을 저해한다는 것이다. 신축적 정부 모형에서는 공식적인 규칙과 제도에 의해 통제되는 정규적 조직보다는 느슨한 조직으로서의 한시적 조직을 대안으로 제시한다. 이 모형에서는 필요에 따라 한시적 전담 조직을 통해 과제 해결에 집중하고, 문제가 해결되면 조직이 해체되는 형태도 염두에 둔다. 정책 결정에서는 혁신과 실험을 강조하며, 과거의 정책 기조와 조직 내 결정 규칙의 틀에서 벗어난 적극적이고 창의적인 정책을 제안할 것을 요구한다. 기존 정책의 경로 의존성을 벗어나고자 하는 의도가 숨어 있는 셈이다. 이 모형에서는 정부가 느슨한 조직을 통해 서비스 생산 비용을 줄이고 다양한 이해와 조정 능력을 갖추 수 있다고 생각하며, 정부 조직 및 인력 관리에서 임시 고용 제도의 확대를 주장한다. 임시 고용 제도는 관료의 직업적 안정성을 와해하는 것으로, 기존의 공무원 입직 경로나 내부 승진 외에 시민 사회 영역을 포함한 외부 전문가 등을 임용할 수 있는 개방형 임용 제도는 이러한 맥락과 닿아 있다.

                                                                                                        4문단 : 거버넌스의 이론적 모형③ - 신축적 정부 모형

 

 탈규제적 정부 모형에서는 정부 문제 발생의 핵심 원인이 조직 내부의 규제라고 진단한다. 관료 조직 내 규제라 할 수 있는 형식주의, 절차와 제약 등이 관료들의 재량을 제한하여 정부 문제의 원인이 된다는 것이다. 따라서 탈규제적 정부 모형에서는 관료 조직 자체의 개선 방안보다는 조직 관리에 대한 처방으로 규제를 축소하여 조직 구성원인 관료들의 자유와 재량을 확대하는 방안을 마련하는 것에 초점을 둔다. 이 모형에서는 관료 조직이 정책 결정에 필요한 전문 지식과 아이디어의 저장소라고 보기 때문에 정책 결정 과정에서 관료의 역할이 중요하다고 생각하며, 효율적 정부라면 관료가 아이디어를 발휘할 수 있도록 과거의 규제와 통제에서 벗어나 다양하고 창의적인 정책을 산출한다고 본다.

                                                                                                     5문단 : 거버넌스의 이론적 모형④ - 탈규제적 정부 모형

 

 거버넌스는 ⓐ사회 각 영역 간 관계를 고려한 국정 운영을 강조하고 있다는 점에서 의의를 지닌다. 거버넌스 이론은 국정 문제에 대한 일방적 결정보다 사회 각 영역의 행위자를 고려한 결정에 가치를 부여하고 있다는 점에서 환경 변화의 복잡성에 대응하기 위한 정부 운영 체계에 유용한 시사점을 제시하고 있다고 평가된다.

                                                                                                                                          6문단 : 거버넌스의 이론의 의의

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1. 윗글에서 답을 찾을 수 있는 질문으로 적절하지 않은 것은?

① 국정 운영을 위한 관료 조직이 등장하게 된 계기는 무엇인가?

② 공공 부문을 효율화하기 위한 방법으로 무엇을 제안할 수 있는가?

③ 거버넌스 이론에 대한 본격적 논의는 어떠한 계기로 촉발되었는가?

④ 위계 서열 중심의 조직 문화는 정책 결정 과정에 어떠한 영향을 미칠 수 있는가?

⑤ 시장 정부 모형에서 공공 부문에도 민간 부문의 기법을 활용해야 한다고 본 이유는 무엇인가?

 

2. 윗글을 바탕으로 <보기1>의 상황을 이해한 반응으로 적절한 것만을 <보기2>에서 있는 대로 고른 것은?

<보기1>---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

세계 경제에 과잉 생산이 지속됨에 따라, 전통적 관료제하의 ○○국 정부는 자국의 소비력을 높이기 위해 재정 투입, 금리 조정 등 대중적 위기 처방을 제시하였으나, 이로 인한 결과는 국가의 채무 과잉, 즉 과잉 부채였다. 이런 상황에서 산업 성장 둔화에 따라 기업은 정보화, 기계화를 통해 인건비를 절감하려 하였으며 이는 실업률 상승과 소득 불평등의 심화로 이어졌다. 이러한 문제에 대한 정부의 미흡한 대처 등으로 인해 ○○국 정부는 거버넌스를 활용해 전통적 관료제 중심의 국정 운영 방식에 대한 개혁 방안을 마련해야 한다는 사회적 요구에 직면하게 되었다.

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<보기2>---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

㉮ 시장 정부 모형에서는 관료들에게 성과에 따른 보상을 통해 동기 부여를 하는 것이 ○○국 정부를 효율화하는 개혁 방안이 될 수 있다고 보겠군.

㉯ 참여적 정부 모형에서는 ○○국 정부의 정책 결정 과정에서 일선 관료나 시민들의 참여를 토한 협의를 중시하는 것이 개혁 방안이 될 수 있다고 보겠군.

㉰ 신축적 정부 모형에서는 ○○국이 그동안의 정책 기조와 결정 방식을 벗어나 문제 해결에 적합한 조직을 구성함으로써 창의적인 정책을 마련하는 것이 개혁 방안이 될 수 있다고 보겠군.

㉱ 탈규제적 정부 모형에서는 ○○국이 기존의 관료 조직 개선에 초점을 두고, 조직 개편을 통해 관료의 창의적 아이디어를 도출함으로써 정책을 결정하는 것이 개혁 방안이 될 수 있다고 보겠군.

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① ㉮                       ② ㉮, ㉯                       ③ ㉮, ㉯, ㉰                       ④ ㉮, ㉯, ㉱                 ⑤ ㉮, ㉯, ㉰, ㉱

 

3. 윗글과 <보기>를 비교하여 이해한 내용으로 적절하지 않은 것은?

<보기>----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

관료 조직이 발전한 이유는 관료 조직이 정책 결정에 필요한 전문성과 지식의 우월성을 갖추려 노력했기 때문이며, 완전하게 발전된 관료 조직은 정교함, 속도, 명쾌함, 기록에 대한 지식, 지속성 등이 최적의 수준에 도달한다. 관료 조직은 안정된 직책과 위계 서열, 직책별로 마련된 규칙 및 전문성을 바탕으로 국가를 전문적, 능률적으로 운영할 수 있으며, 국가의 능률을 높이기 위해 비밀리에 정보를 독점하여 공무상 기밀을 만들고 지식을 축적할 수 있다.

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① 시장 정부 모형에서는 관료의 정보 독점이 비효율성을 발생시킨다고 본 반면, <보기>에서는 관료의 정보 독점이 국가의 능률을 높일 수 있다고 보고 있군.

② 참여적 정부 모형에서는 위계 서열 중심의 조직 문화를 부정적으로 본 반면, <보기>에서는 관료 조직의 위계 서열이 국가를 전문적으로 운영하도록 한다고 보고 있군.

③ 신축적 정부 모형에서는 임시 고용 제도의 확대를 주장한 반면, <보기>에서는 관료 조직의 안정된 직책이 국가를 전문적, 능률적으로 운영하는 데 기여할 수 있다고 보고 있군.

④ 신축적 정부 모형에서는 관료의 창의적 정책 제안을 위해 정규적 조직의 확대를 대안으로 강조한 반면, <보기>에서는 정책 결정을 위해 관료 조직이 전문성과 지식의 우월성을 갖추어야 함을 강조하고 있군.

⑤ 탈규제적 정부 모형과 <보기>에서는 모두 관료 조직이 정책 결정에 필요한 전문성을 보유하고 있다고 보고 있군.

 

 

4. 문맥을 고려할 때, ⓐ의 의미로 가장 적절한 것은?

① 국가 간 타협과 조정에 의해 구성된 관계

② 정부 운영 방식을 바꾸기 위해 시장의 개입을 배제하는 관계

③ 정부와 민간의 충돌을 방지하기 위해 서열 중심으로 조직된 관계

④ 국가, 시장, 시민 사회가 자율성을 바탕으로 영향을 주고받을 수 있는 관계

⑤ 정부 조직의 안정성, 영속성을 높이기 위해 다양한 행위자가 협력할 수 있는 개방적 관계

 

 

정답 1. ① 2. ③ 3. ④ 4. ④

 

 

 

해제

이 글은 국가, 시장, 시민 사회 영역이 자율성을 바탕으로 국정 운영에 참여할 수 있는 국정 운영 방식인 거버넌스의 이론적 모형에 대해 설명하고 있다. 미국의 정치학자 피터스는 거버넌스의 이론적 모형을 국가, 시장, 시민 사회 영역의 관계를 바탕으로 시장, 참여적, 신축적, 탈규제적 정부 모형으로 구분하여 제시하였다. 거버넌스 이론은 각 영역의 행위자를 고려한 결정에 가치를 부여하고 있다는 점에서 정부 운영 체계에 유용한 시사점을 제시하고 있다고 평가된다.

 

2. 주제 – 거버넌스의 이론적 모형과 의미